อะไรนะ… ‘ประเมินผลกระทบการออกกฎหมาย’ ข้อเสนอเครือข่ายจับตาเขตเศรษฐกิจพิเศษ ถึงรัฐบาล

อะไรนะ… ‘ประเมินผลกระทบการออกกฎหมาย’ ข้อเสนอเครือข่ายจับตาเขตเศรษฐกิจพิเศษ ถึงรัฐบาล

การเปิดตัวเครือข่ายจับตาเขตเศรษฐกิจพิเศษ ติดตามการเดินหน้า ร่าง พ.ร.บ.เขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก และ ร่าง พ.ร.บ.เขตเศรษฐกิจพิเศษ เมื่อวันที่ 26 เม.ย. 2560 ระบุข้อเรียกร้องให้รัฐบาลทำการวิเคราะห์ผลกระทบของการออกกฎหมาย (Regulatory Impact Assessment หรือ RIA) ต่อร่างกฎหมายดังกล่าว ตามขั้นตอนของรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2560 มาตรา 77 (คลิกอ่าน)

เครือข่ายจับตาเขตเศรษฐกิจพิเศษ เรียบเรียงข้อมูลการศึกษาวิจัยเรื่อง “การวิเคราะห์ผลกระทบในการออกกฎหมาย” โดยสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีการ่วมกับสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI) ทีมข่าวพลเมืองจึงขออนุญาตนำมาเผยแพร่ต่อ เพื่อทำความเข้าใจต่อกระบวนการดังกล่าว

 

ประเมินผลกระทบของการออกกฎหมาย
(Regulatory Impact Assessment หรือ RIA)
โดย เครือข่ายจับตาเขตเศรษฐกิจพิเศษ
26 เมษายน 2560

การประเมินหรือการวิเคราะห์ผลกระทบในการออกกฎหมาย (RIA) เป็นเครื่องมือหนึ่งที่มีการใช้มานาน โดยเฉพาะในกลุ่มประเทศพัฒนา หรือที่เรียกว่า กลุ่มองค์การเพื่อความร่วมมือทางเศรษฐกิจและการพัฒนา หรือ OECD ซี่งเป็นกลุ่มชาติร่ำรวย ประกอบด้วย 34 ประเทศ ได้แก่ ออสเตรเลีย ออสเตรีย เบลเยียม แคนาดา ชิลี สาธารณรัฐเช็ค เดนมาร์ก เอสโตเนีย ฟินแลนด์ ฝรั่งเศส เยอรมนี กรีซ ฮังการี ไอซ์แลนด์ ไอร์แลนด์ อิสราเอล อิตาลี ญี่ปุ่น สาธารณรัฐเกาหลี ลักเซมเบิร์ก เม็กซิโก เนเธอร์แลนด์ นิวซีแลนด์ นอร์เวย์ โปแลนด์ โปรตุเกส สโลวาเกีย สโลเวเนีย สเปน สวีเดน สวิตเซอร์แลนด์ ตุรกี ออสเตรเลีย สหราชอาณาจักร และสหรัฐอเมริกา และ 1 องค์กร คือสหภาพยุโรป นอกจากนี้ OECD ยังร่วมมือและมีข้อตกลงต่าง ๆ กับประเทศที่ไม่ได้เป็นสมาชิกกว่า 70ประเทศด้วย

โดยทั่วไป RIA เป็นเครื่องมือในการวิเคราะห์ทั้งส่วนของ “ต้นทุน” และ “ผลที่จะเกิดขึ้น” จากกฎหมายนั้น ๆ ด้วย คือเป็นการตรวจสอบผลกระทบทั้งด้านบวกและด้านลบ ในช่วงที่มีการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่นั้น สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีการ่วมกับสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI) ทำการศึกษาวิจัยเรื่อง “การวิเคราะห์ผลกระทบในการออกกฎหมาย” (Regulatory Impact Analysis : RIA) และได้เผยแพร่ผลการศึกษาเมื่อเดือนพฤษภาคม 2557 ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของการเตรียมความพร้อมของประเทศไทยในการทำ RIA ตามบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ในมาตรา 77

“มาตรา 77 รัฐพึงจัดให้มีกฎหมายเพียงเท่าที่จำเป็น และยกเลิกหรือปรับปรุงกฎหมาย ที่หมดความจำเป็นหรือไม่สอดคล้องกับสภาพการณ์ หรือที่เป็นอุปสรรคต่อการดำรงชีวิตหรือการประกอบอาชีพ โดยไม่ชักช้าเพื่อไม่ให้เป็นภาระแก่ประชาชน และดำเนินการให้ประชาชนเข้าถึงตัวบทกฎหมายต่าง ๆ ได้โดยสะดวกและสามารถเข้าใจกฎหมายได้ง่ายเพื่อปฏิบัติตามกฎหมายได้อย่างถูกต้อง

ก่อนการตรากฎหมายทุกฉบับ รัฐพึงจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้อง วิเคราะห์ ผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากกฎหมายอย่างรอบด้านและเป็นระบบ รวมทั้งเปิดเผยผลการรับฟังความคิดเห็น และการวิเคราะห์นั้นต่อประชาชน และนำมาประกอบการพิจารณาในกระบวนการตรากฎหมายทุกขั้นตอน เมื่อกฎหมายมีผลใช้บังคับแล้ว รัฐพึงจัดให้มีการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมายทุกรอบระยะเวลาที่กำหนด โดยรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องประกอบด้วย เพื่อพัฒนากฎหมายทุกฉบับให้สอดคล้องและเหมาะสม กับบริบทต่าง ๆ ที่เปลี่ยนแปลงไป

รัฐพึงใช้ระบบอนุญาตและระบบคณะกรรมการในกฎหมายเฉพาะกรณีที่จำเป็น พึงกำหนดหลักเกณฑ์ การใช้ดุลพินิจของเจ้าหน้าที่ของรัฐและระยะเวลาในการดำเนินการตามขั้นตอนต่าง ๆ ที่บัญญัติไว้ ในกฎหมายให้ชัดเจน และพึงกำหนดโทษอาญาเฉพาะความผิดร้ายแรง”

สถาบันทีดีอาร์ไอได้ศึกษาประสบการณ์การทำ RIA ของกลุ่ม OECD โดยชี้ว่า OECD มีหลักเกณฑ์หรือแนวทางปฏิบัติในการวิเคราะห์ผลกระทบในการออกกฎหมายเบื้องต้นที่เรียกว่า OECD Reference Checklist for Regulatory Decision Making ที่จะใช้สำหรับการออกกฎหมายทั้งระดับพระราชบัญญัติ และกฎหมายระดับรอง รวมถึง จรรยาบรรณ และแผนการหรือข้อตกลงระหว่างภาครัฐและภาคเอกชน

แนวทางพื้นฐาน ซึ่งเป็นคำถามปลายเปิด มีด้วยกัน 10 ข้อ

(1) มีการอธิบายปัญหาที่แท้จริงที่ทำให้ต้องมีกฎหมายฉบับนั้นอย่างชัดเจนแล้วหรือไม่
(2) การเข้าแทรกแซงของภาครัฐเหมาะสมหรือไม่
(3) การออกกฎหมายฉบับนั้นเป็นวิธีการที่ดีที่สุดหรือไม่
(4) กฎหรือระเบียบที่จะออกมาใช้บังคับนั้นสอดคล้องกับกฎหมายอื่นหรือไม่
(5) หน่วยงานใดที่ควรเป็นผู้รับผิดชอบในการดำเนินการ
(6) ประโยชน์ที่จะได้รับจากการออกกฎหมายฉบับนั้นเหมาะสมกับต้นทุนหรือคุ้มค่าหรือไม่
(7) มีการประเมินผลกระทบที่จะเกิดขึ้นต่อสังคมอย่างโปร่งใสและชัดเจนหรือไม่
(8) เนื้อหาสาระของกฎหมายมีความชัดเจนและเข้าใจง่ายหรือไม่
(9) ผู้ที่มีส่วนได้เสียมีโอกาสแสดงความคิดเห็นเกี่ยวกับกฎหมายนั้นหรือไม่
(10) มีมาตรการหรือขั้นตอนในการบังคับใช้กฎหมายนั้นให้ประสบความสำเร็จอย่างไร

การทำ RIA ยังมีขั้นตอนที่รัฐหรือหน่วยงานที่รับผิดชอบต้องคำนึงถึงอีกด้วย ได้แก่ขั้นตอนดังนี้

• การกำหนดกรอบหรือเป้าหมายในการประเมินให้ชัดเจน — การประเมินเรื่องผลกระทบต่อเศรษฐกิจ สังคม สิ่งแวดล้อม หรือที่เกี่ยวข้องกับนโยบายสำคัญอื่นๆ เช่น การเลิกจ้างงาน การเติบโตทางเศรษฐกิจ การกระจายรายได้ หรือการทุจริตคอร์รัปชั่น
• การกำหนดกลุ่มเป้าหมายในการประเมิน โดยเลือกจากกลุ่มที่ได้รับผลกระทบ (กรณี ร่าง พรบ. เขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก พ.ศ. … ต้องประเมินผลกระทบที่จะเกิดขึ้นกับประชาชนในจังหวัดเหล่านี้) ซึ่งอาจจะพิจารณาจากจำนวนความรุนแรง สภาพปัญหา หรือระยะเวลาที่จะได้รับผลกระทบ
• การเลือก “วิธีการที่เหมาะสม” ในการประเมิน ซึ่งอาจจะพิจารณาจากขีดความสามารถและความพร้อมของข้อมูล

วิธีการที่เหมาะสมยังมี 3 วิธี คือ

วิธีที่ 1 – Benef it-Cost Analysis (BCA) เป็นวิธีการพื้นฐานในการคำนวณผลประโยชน์และต้นทุนในเชิงปริมาณในรูปของตัวเงิน และนำมาเปรียบเทียบระหว่างช่วงเวลาต่างๆ ได้

วิธีที่ 2 – Cost-effectiveness Analysis (CEA) เป็นวิธีที่เหมาะสมสำหรับหน่วยงานที่มีงบประมาณและบุคลากรที่มีความเชี่ยวชาญอย่างจำกัด โดยวิธีการ CEA นี้เป็นการประเมินเฉพาะในส่วนของต้นทุนในการตรากฎหมายและต้นทุนของทางเลือกอื่น ๆ เท่านั้น

วิธีที่ 3 – Multi-criteria Analysis (MCA) เป็นการวิเคราะห์ที่เกี่ยวข้องกับวัตถุประสงค์ของนโยบาย เพื่อนำมากำหนดปัจจัยที่จะเป็นตัวชี้วัดความสำเร็จของวัตถุประสงค์เหล่านั้น

ประเทศไทยมีการทำ RIA ตั้งแต่ พ.ศ. 2531 แต่จากการศึกษาของ TDRI พบว่า การตรวจสอบความจำเป็นในการร่างกฎหมายของประเทศไทยตั้งแต่อดีตที่ทำกันมานั้นดำเนินการอยู่ในเฉพาะหน่วยงานราชการที่เกี่ยวข้องและยังไม่คลอบคลุมถึงกฎหมายในลำดับรองอื่น ๆ อีกมาก และร่างพระราชบัญญัติที่เสนอโดยประชาชนที่ไม่ผ่านคณะรัฐมนตรีด้วย การประเมินคุณภาพของการจัดทำ RIA ของประเทศไทยเมื่อเปรียบเทียบกับหลักเกณฑ์ในการประเมินคุณภาพของกระบวนการออกกฎและระเบียบของประเทศในกลุ่มเอเปค (APEC) แล้วพบว่า ประเทศไทยไม่ได้อธิบายสภาพปัญหาที่ต้องการจะแก้ไขในเชิงลึกอย่างชัดเจน ไม่มีการวิเคราะห์หรือนำเสนอทางเลือกอื่นในการแก้ไขปัญหา และไม่มีการประเมินหรือวิเคราะห์ผลกระทบทั้งทางบวกและทางลบอย่างสมเหตุสมผล (Cost-Benefit Analysis) รวมทั้งไม่มีการอธิบายถึงกระบวนการในการรับฟังความคิดเห็นจากกลุ่มผู้ที่มีส่วนได้ส่วนเสียอย่างละเอียดด้วย

TDRI มีข้อเสนอแนะสำหรับแนวทางการนำหลักการประเมินหรือการวิเคราะห์ผลกระทบในการออกกฎหมาย หรือการทำ RIA มาใช้กับประเทศไทยให้เหมาะสมต่อไป

ซึ่งควรประกอบด้วย

ประการที่ 1 เกี่ยวกับระยะเวลาหรือวิธีการนำ RIA มาใช้อย่างเหมาะสม (Right Timing / Design) โดยต้องกำหนดให้การทำ RIA เป็นส่วนหนึ่งของนโยบายที่ต้องปฏิรูป และต้องมีเป้าหมายในการนำRIA มาใช้อย่างเป็นรูปธรรม รวมทั้งมีระบบจูงใจให้แก่หน่วยงานราชการที่เป็นผู้ดำเนินการด้วย

ประการที่ 2 เกี่ยวกับขั้นตอนหรือกระบวนการในการทำ RIA ที่ถูกต้อง (Right Method) ได้แก่ การกำหนด “ขอบเขตของกฎหมาย” ที่จะประเมินว่าเป็นกฎหมายประเภทใด เนื่องจากปัจจุบันมีการประเมินเฉพาะกฎหมายในระดับพระราชบัญญัติเท่านั้น ควรมีการขยายขอบเขตให้ครอบคลุมถึงกฎหมายประเภทที่เป็นการแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายเดิม ร่างกฎหมายที่เสนอโดยภาคประชาชน และกฎหมายลำดับรอง รวมทั้งกฎระเบียบของหน่วยงานที่มีอำนาจกำกับดูแลด้วยเมื่อกำหนดขอบเขตของกฎหมายที่จะประเมินแล้ว

ขั้นตอนลำดับต่อไปควรเป็น “การกำหนดระยะเวลา” ในการประเมินซึ่งเป็นการรับฟังความคิดเห็นจากผู้ที่มีส่วนได้เสียหรือที่เกี่ยวข้องโดยควรกำหนดให้มีการดำเนินการรวมจำนวน 3 ครั้งดังนี้

ครั้งที่ 1 เป็นการรับฟังความคิดเห็น “ก่อนการยกร่างกฎหมาย” เพื่อเป็นการตรวจสอบความจำเป็นในการร่างกฎหมาย

ครั้งที่ 2 เป็นการรับฟังความคิดเห็น “เมื่อมีการยกร่างกฎหมายแล้ว” เพื่อประเมินผลกระทบของกฎหมาย และทางเลือกอื่น ๆ

ครั้งที่ 3 เป็นการรับฟังความคิดเห็น “เมื่อมีการปรับปรุงร่างกฎหมายแล้ว” เพื่อพิจารณารายละเอียดปลีกย่อยต่าง ๆ ของกฎหมาย

ขั้นตอนการทำ RIA ลำดับสุดท้ายคือ ต้องกำหนด “เนื้อหาสาระของการประเมิน” และ “หลักการในการรับฟังความคิดเห็นของสาธารณชน” โดยรูปแบบของเนื้อหาสาระที่จะทำการประเมินหรือวิเคราะห์ผลกระทบในการออกกฎหมายนั้น ควรกำหนดกรอบหรือเป้าหมายในการประเมินให้ชัดเจนโดยพิจารณาเฉพาะเรื่องที่มีความสำคัญ

ทั้งนี้ การประเมินควรดำเนินการในรูปแบบของแบบฟอร์มมาตรฐาน และควรเน้นการประเมินในเชิงคุณภาพโดยอาศัยข้อมูลที่ได้รับจากการรับฟังความคิดเห็นเป็นหลัก ส่วนหลักการในการรับฟังความคิดเห็นของสาธารณชน สามารถนำหลักการของประเทศในกลุ่ม OECD มาเป็นแนวทางในการปฏิบัติก็ได้ ซึ่งประกอบด้วยหลักการดังต่อไปนี้

(1) การรับฟังความคิดเห็นของสาธารณชนในการจัดทำกฎหมายนั้นต้องเป็นข้อบังคับ โดยไม่มี
ข้อยกเว้นและไม่ขึ้นอยู่กับดุลพินิจของหน่วยงานราชการใด ๆ
(2) ต้องดำเนินการก่อนที่จะมีการยกร่างกฎหมาย
(3) ต้องมีแนวทางในการดำเนินการที่เป็นรูปธรรมในรูปแบบของ “คู่มือ”
(4) ประชาชนทุกคนต้องสามารถเข้าร่วมได้
(5) ข้อมูลที่ได้รับจากเวทีการแสดงความคิดเห็นต้องมีการบันทึกไว้และเผยแพร่แก่สาธารณชน
ทางเว็บไซต์
(6) หน่วยงานที่เสนอกฎหมายต้องตอบข้อคิดเห็นที่ได้รับเป็นลายลักษณ์อักษรอย่างชัดเจน
(7) ข้อมูลต่าง ๆ ที่ได้รับต้องบันทึกไว้ในรายงาน RIA ด้วย
(8) มีหน่วยงานกลางที่ตรวจสอบคุณภาพของการรับฟังความคิดเห็นของหน่วยงานราชการต่างๆ

นอกจากนี้ ควรมีการร่างระเบียบว่าด้วยการรับฟังความคิดเห็นสาธารณะที่มีบทบัญญัติที่สอดคล้องกับหลักการที่เป็นมาตรฐานสากลดังกล่าว รวมทั้งปรับปรุงพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 โดยเพิ่มเติมบทบัญญัติว่าด้วย “การออกกฎ” (Rule Making) ของหน่วยงานราชการด้วย

และประการสุดท้าย เกี่ยวกับองค์กรในการตรวจสอบการทำ RIA (Right Institution) เพื่อให้คุณภาพของการทำ RIA เป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ ควรมี “หน่วยงานกลาง” ที่รับผิดชอบในการส่งเสริม ติดตาม และตรวจสอบการประเมินหรือวิเคราะห์ผลกระทบในการออกกฎหมายโดยเฉพาะ ซึ่งหน่วยงานดังกล่าวต้องมีความเป็นอิสระจากฝ่ายการเมือง และมีความเชี่ยวชาญเกี่ยวกับการทำ RIA รวมทั้งต้องมีการประสานงานอย่างใกล้ชิดกับภาคเอกชนและภาคประชาชนเป็นอย่างยิ่งด้วย

 ABOUT THE AUTHOR

กองบรรณาธิการเว็บไซต์ citizenthaipbs.net ดูแล เรียบเรียง และรวบรวมเนื้อหาจากนักข่าวพลเมือง